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改革探索
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從yin)熬 ji)建設型政府”bi) xiang)“公共服務型政府”的(de)建議(14條(tiao))

作者(zhe)︰  時間︰2020-03-31

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    十(shi)七年前,在2003年SARS非典(dian)疫情(qing)背景下,中(zhong)國(海南)改革發展研究院以“警鐘yin)  zhong)國︰SARS危機與制pin)缺涓鎩蔽 獬靄媼003年轉軌(gui)研究報告,並于(yu)2003年6月提(ti)出“an)泳 ji)建設型政府轉向(xiang)公共服務型政府”的(de)相關(guan)建議。為廣泛征(zheng)求專家意見、凝聚共識,中(zhong)改院在2003-2006年先後6次召開(kai)國際研討會,專題討zhi)酃 卜襉駝 ㄉ櫛侍猓 粲跫涌旖ㄉ韞 卜襉駝/span>

 

   “經濟(ji)建設型政府”bi) xiang)“公共服務型政府”的(de)建議(14條(tiao))

  中(zhong)國(海南)改革發展研究院課題組(zu) 

2020年03月31日

    

  SARS危機是我國改革發展進入新階(jie)段(duan)遇到(dao)的(de)一次突huan) 怨 彩錄Kfan)映(ying)出我國改革發展實踐(jian)中(zhong)的(de)某些具體偏(pian)差,反(fan)映(ying)出我國政府在公共衛生、尤其是農(nong)村公共衛生等社會事業(ye)方面的(de)欠(qian)帳太(tai)多(duo)。從SARS危機中(zhong)吸取教(jiao)訓dan) 罹呤抵市緣de)行(xing)動(dong)步驟是加快政府改革,實現由經濟(ji)建設型政府向(xiang)公共服務型政府的(de)轉變。

   一、從“經濟(ji)建設型政府”bi) xiang)“公共服務型政府”是新階(jie)段(duan)我國改革發展的(de)客觀要(yao)求

  1、從yin)熬 ji)建設型政府”bi) xiang)“公共服務型政府”,是經濟(ji)社會協調(diao)發展的(de)迫切要(yao)求。經濟(ji)建設型政府,比照傳統計(ji)劃經濟(ji)體制下的(de)政府職能,是一個重大的(de)進步jian)4癰母 de)要(yao)求說dan) 庥種荒蓯且桓齬du)。在市場經濟(ji)條(tiao)件下,經濟(ji)建設型政府有兩(liang)個嚴重的(de)誤(wu)區︰一是政府長期作為經濟(ji)發展的(de)主體力(li)量,起(qi)主導作用(yong);二(er)是不(bu)恰當地把本應由政府或政府為主提(ti)供的(de)某些公共產(chan)品,如農(nong)村公共衛生,推(tui)向(xiang)市場,推(tui)向(xiang)社會。國內(na)外大量的(de)實踐(jian)證(zheng)明,長期以GDP經濟(ji)增(zeng)長為主要(yao)目標,忽視(shi)經濟(ji)社會協調(diao)發展和社會公平(ping)的(de)增(zeng)長是一種不(bu)可持(chi)續的(de)增(zeng)長。 

       2、從yin)熬 ji)建設型政府”bi) xiang)“公共服務型政府”,是我國市場化改革進程的(de)必然選擇。我國市場化改革走(zou)到(dao)今天,已為建立公共服務型政府奠(dian)定(ding)了重要(yao)的(de)基礎。第一,市場經濟(ji)的(de)主體是企業(ye)而且主要(yao)是民營企業(ye)dan)  bu)應當也(ye)不(bu)可能再(zai)充(chong)當經濟(ji)建設的(de)主體力(li)量。第二(er),政府主導型的(de)市場經濟(ji)是不(bu)成(cheng)功(gong)的(de),日本也(ye)好,韓國也(ye)好,都為此(ci)付出了沉重的(de)代價(jia)。從政府主導型經濟(ji)向(xiang)市場主導型經濟(ji)轉變,是市場化改革的(de)必然趨勢。第三,政府是市場經濟(ji)的(de)服務者(zhe)而不(bu)是審(shen)批者(zhe),政府的(de)主要(yao)職責是創造市場經濟(ji)發展的(de)大環(huan)境,維護市場經濟(ji)秩(zhi)序(xu),為經濟(ji)發展提(ti)供有xing)?de)宏觀調(diao)控。為此(ci),從審(shen)批型經濟(ji)向(xiang)服務型經濟(ji)轉變,是一個需要(yao)盡快解決的(de)重大問題。第四,政府不(bu)是國有企業(ye)的(de)“婆婆”,也(ye)不(bu)能充(chong)當國有企業(ye)的(de)“老板”, 國有資產(chan)市場化是實現國有資產(chan)保值增(zeng)值的(de)正確途徑(jing)。無(wu)論從哪一個方面說dan) 夜de)市場化改革都對(dui)建立公共服務型政府提(ti)出了一系(xi)列xing)碌de)要(yao)求。另一huan)矯媯 ye)只有推(tui)pin)  笆弊(bi) 湟font>GDP為中(zhong)xing)牡de)經濟(ji)管理模式(shi),通(tong)過為經濟(ji)發展營造良好的(de)法規政策環(huan)境和有xing)蚓jing)爭的(de)秩(zhi)序(xu),加大公共管理力(li)度,保證(zheng)公共產(chan)品和公共服務的(de)充(chong)分(fen)供給,才能為經濟(ji)增(zeng)長提(ti)供新的(de)動(dong)力(li)。

   3、從yin)熬 ji)建設型政府”bi) xiang)“公共服務型政府”,是新階(jie)段(duan)我國政府職能轉變的(de)基本目標。我國經濟(ji)轉軌(gui)時期,政府在發展經濟(ji)中(zhong)的(de)作用(yong)十(shi)分(fen)重要(yao)。但是,市場經濟(ji)發展到(dao)一定(ding)階(jie)段(duan),隨著社會不(bu)確定(ding)因素的(de)逐步增(zeng)多(duo),政府就(jiu)要(yao)強化其公共服務的(de)職能。在SARS 危機之初,政府出現應對(dui)機制不(bu)健(jian)全,某些地方和政府部(bu)門工(gong)作不(bu)力(li),反(fan)映(ying)了轉軌(gui)進程中(zhong)政府職能的(de)現狀,即經濟(ji)建設的(de)職能比較(jiao)強,公共服務的(de)職能相當bei)∪酢/font>SARS危機告誡我們,政府把自己的(de)主要(yao)職責放到(dao)管理社會公共事務、提(ti)供有xing)?de)公共服務方面,才能使社會發展與經濟(ji)發展同步進行(xing),才能夠有xing)?賾Χdui)各類突huan) 怨 彩錄/font>

  20多(duo)年改革開(kai)放沒有來得及解決的(de)大量社會問題,如仍然在困擾我國社會穩定(ding)的(de)貧(pin)困問題,收入分(fen)配(pei)差距不(bu)斷擴大導致(zhi)的(de)“兩(liang)極分(fen)化”問題,社會保障(zhang)體系(xi)dao)ㄉ杳饗災禿螅 漲魍懷齙de)失業(ye)問題,農(nong)民增(zeng)收困難(nan)、負擔(dan)過重、長期背負制pin)刃雲縭shi)的(de)問題等,導致(zhi)相當bei)壤de)人民群眾感到(dao)就(jiu)業(ye)不(bu)安全,收入不(bu)安全,養老不(bu)安全,社會不(bu)安全,構(gou)成(cheng)了政府當前面臨(lin)的(de)巨大社會壓力(li)。

  保護廣大人民群眾的(de)就(jiu)業(ye)安全、收入安全、養老安全、健(jian)康安全,建設有xing)?de)公共衛生服務體系(xi)dan) gou)建以弱勢群體為主要(yao)服務對(dui)象的(de)社會保障(zhang)網絡,完善危機管理制pin)群臀;  疲  ?zheng)個社會的(de)穩定(ding)與安全,都是政府應當提(ti)供的(de)公共服務產(chan)品。

    

  二(er)、實現“經濟(ji)建設型政府”向(xiang)“公共服務型政府”bi) 淶de)主要(yao)任務 

  4、確立社會目標優先于(yu)經濟(ji)目標的(de)原(yuan)則,加快完善政府的(de)社會公共管理職能。根據(ju)SARS危機的(de)經驗教(jiao)訓dan)  澳蘢 淠殼暗de)重點(dian)是︰第一,實現從優先于(yu)經濟(ji)目標向(xiang)優先于(yu)社會目標的(de)轉變,在指導思想(xiang)上高(gao)度關(guan)注實踐(jian)中(zhong)突出的(de)重大社會矛盾(dun)和社會問題。我國正處在經濟(ji)轉軌(gui)和社會轉型的(de)關(guan)鍵時期,各種社會利益關(guan)系(xi)的(de)調(diao)整(zheng)和社會重大問題的(de)解決,是實現經濟(ji)增(zeng)長的(de)重要(yao)前提(ti)。伴隨經濟(ji)的(de)快速(su)增(zeng)長,迫切xing)枰yao)解決好失業(ye)、收入差距、城鄉差距、社會弱勢群體保障(zhang)、腐敗等問題,創造良好的(de)社會環(huan)境。第二(er),建立和完善靈活、有xing)?de)社會危機管理機制。從危機預警、各類預案的(de)準備,到(dao)危機下的(de)統一、協調(diao)指揮機制ping)ㄉ瑁 加Φ弊(bi)魑  de)重要(yao)公共職能,加快完善。第三,加大對(dui)基礎教(jiao)育、公共衛生等基本公共產(chan)品和服務的(de)供給及基礎設施投(tou)入。

  5、改革投(tou)資型財政體制,加快公共型財政體制ping)ㄉ琛/font>由于(yu)歷史的(de)原(yuan)因,我國現zhong)xing)財政體制存在結構(gou)性缺陷,總體上說dan) 故且桓鼉 ji)投(tou)資型財政體制。社會發展投(tou)入佔財政支出的(de)比例沒有明顯增(zeng)加,有的(de)還有所(suo)減少;公益性投(tou)資項目中(zhong),衛生、體育和社會福利業(ye)、教(jiao)育文(wen)化等所(suo)佔比例過小。為此(ci),應當加快建立公共型財政體制,構(gou)建政府履行(xing)公共服務職能的(de)制pin)然 /span>

  我國實行(xing)的(de)是社會主義制pin)齲 餼鏨緇    ping),建立有xing)?de)社會保障(zhang)制pin)齲 敵xing)既符合基本經濟(ji)制pin)齲 鐘欣yu)市場經濟(ji)發展的(de)社會福利政策,是政府應當而且必須(xu)向(xiang)社會提(ti)供的(de)公共產(chan)品。公共財政不(bu)僅是保障(zhang)政府公共產(chan)品供給的(de)制pin)勸才pai),也(ye)是化解社會矛盾(dun)、減少社會風險、保持(chi)國家長治久安的(de)制pin)然 D殼埃 晟乒 殘筒普逯疲 Φ貝詠餼鱟 羝鵲de)問題入手︰一是要(yao)重構(gou)國家對(dui)公共衛生的(de)責任體制,加強公共衛生和醫療基礎設施建設,不(bu)斷加大公共衛生在財政總支出中(zhong)的(de)比例。二(er)是要(yao)加快建立和完善統一有xing)?de)醫療保障(zhang)體制。三是重建農(nong)村的(de)合作醫療體系(xi)dan) 饈且幌釷shi)分(fen)重要(yao)且非常困難(nan)的(de)緊迫任務。

   6、適shi) kai)放社會和履行(xing)公共職能的(de)要(yao)求,從封閉型的(de)行(xing)政體制向(xiang)公開(kai)、透明的(de)行(xing)政體制轉變。SARS危機把公民對(dui)社會事務的(de)知(zhi)情(qing)權提(ti)到(dao)了政府建設中(zhong)相當重要(yao)的(de)位置(zhi)。在現代社會,公共信息與每一個公民的(de)利益直接相關(guan),具有廣泛的(de)社會性。公共信息還有極強的(de)時間性,尤其是突huan) 允錄de)公共信息,稍事耽擱都會對(dui)社會造成(cheng)不(bu)可估量的(de)危害。因此(ci),必須(xu)建立信息公開(kai)制pin)齲 萌 緇峒笆繃私夤 殘畔  紗ci)提(ti)高(gao)全社會應對(dui)各類突huan) 允錄de)能力(li)。包括公共信息在內(na)的(de)公共服務和公共產(chan)品是面對(dui)全社會的(de),應當向(xiang)全社會公開(kai)。公開(kai)政務、公開(kai)政情(qing)是政府有xing) 男xing)公共服務職能的(de)重要(yao)保障(zhang)。目前,重要(yao)的(de)是要(yao)盡快出台信息公開(kai)的(de)相關(guan)立法,加強政務公開(kai)的(de)制pin)然  ㄖ隻 ㄉ琛/font>

   7、從行(xing)政控制型體制向(xiang)依法行(xing)政型體制轉變,真正實現法治政府。我國的(de)改革開(kai)放走(zou)到(dao)今天,政府與社會的(de)關(guan)系(xi)、政府與老百(bai)姓的(de)關(guan)系(xi)、政府與市場的(de)關(guan)系(xi)都發生了深刻的(de)變化。從權力(li)社會向(xiang)能力(li)社會的(de)轉變,從國家社會向(xiang)公民社會的(de)轉變,從全能政府向(xiang)有限政府的(de)轉變,從單向(xiang)控制的(de)行(xing)政體制向(xiang)協商(shang)合作的(de)管理機制的(de)轉變,都是我國社會生活中(zhong)正在發生和變化的(de)事情(qing)。我國社會關(guan)系(xi)的(de)日益深刻變化,已對(dui)公共服務的(de)相關(guan)立法提(ti)出了迫切要(yao)求。加快公共服務的(de)相關(guan)立法,不(bu)僅是政府職能轉換(huan)的(de)需要(yao),更是社會生活對(dui)國家、對(dui)政府提(ti)出的(de)現實要(yao)求。推(tui)進依法行(xing)政的(de)一項重要(yao)任務,就(jiu)是要(yao)從上至下加強政府官(guan)員(yuan)的(de)法律(lv)意識教(jiao)育。與此(ci)同時,還要(yao)建立嚴格的(de)法律(lv)問責制。依法行(xing)政的(de)核心是依法治吏(li)、依法治權,尤其是涉(she)及到(dao)關(guan)系(xi)社會事務的(de)公共權力(li)。當前最緊迫的(de)任務是,著手逐步實現決策咨詢的(de)法定(ding)化,建立有公民代表和專家ye)渭擁de)咨詢委員(yuan)會制pin)取4ci)外,要(yao)積極推(tui)進行(xing)政程序(xu)、行(xing)政執法和政策評價(jia)的(de)法定(ding)化。

   8、從條(tiao)、塊(kuai)分(fen)割的(de)行(xing)政體制向(xiang)統一、協調(diao)的(de)行(xing)政體制轉變,真正建立高(gao)效政府。SARS危機再(zai)一次暴(bao)露了我國現zhong)xing)條(tiao)、塊(kuai)分(fen)割的(de)行(xing)政管理體制的(de)種種弊(bi)端。在現zhong)xing)的(de)行(xing)政體制下,不(bu)僅某些經濟(ji)事務存在條(tiao)、塊(kuai)分(fen)割的(de)問題,在教(jiao)育、公共衛生、社會保障(zhang)xi)戎畽duo)社會事務方面也(ye)存在著嚴重的(de)條(tiao)、塊(kuai)分(fen)割問題。這說明,從中(zhong)央到(dao)地方各級政府要(yao)有xing)?羋男xing)公共服務,必須(xu)徹底克(ke)服現zhong)xing)條(tiao)、塊(kuai)分(fen)割行(xing)政體制的(de)nan)現乇bi)端,嚴格實行(xing)公共服務的(de)“屬地管理”原(yuan)則,依法授予地方政府處理突huan) 允錄透骼嗌緇崳;de)統一指揮協調(diao)權力(li)。

  依法明確界定(ding)中(zhong)央與地方的(de)職責權限,建立中(zhong)央與地方的(de)合理分(fen)zhi)ㄌ逯疲 俏夜 母 de)重大任務。我國是一個大國,各地方的(de)情(qing)況差異很(hen)大。在保證(zheng)中(zhong)央政府統一領導的(de)前提(ti)下,應當充(chong)分(fen)賦予地方處理和解決公共事務、應對(dui)突huan) 允錄de)事權,並對(dui)此(ci)做(zuo)出明確的(de)法律(lv)規定(ding)。在這方面,我們還面臨(lin)著一系(xi)列的(de)改革課題。例如,中(zhong)央政府和地方政府的(de)事權劃分(fen)問題,地方的(de)立法權問題,干部(bu)的(de)管理權限問題,公眾對(dui)政府的(de)監督問題等。SARS危機後,我們要(yao)充(chong)分(fen)吸取教(jiao)訓dan) 游夜de)實際出發,理順chi)醒胝 氳胤秸 de)關(guan)系(xi)。

    

  三、實現從“經濟(ji)建設型政府”向(xiang)“公共服務型政府”bi) 淶de)相關(guan)措(cuo)施

   9、在國家相關(guan)立法中(zhong)進一步明確政府的(de)公共服務職能。根據(ju)我國市場化改革進程對(dui)政府職能轉變提(ti)出的(de)客觀要(yao)求,應當在相關(guan)立法中(zhong)明確規定(ding)社會主義市場經濟(ji)條(tiao)件下政府的(de)公共服務職能定(ding)位。

   10、完善和逐步加強人民代表大會對(dui)政府行(xing)使gou) 踩 li)、履行(xing)公共職責的(de)監督機制。這包括優化人大代表結構(gou),尤其是人大常委的(de)結構(gou),增(zeng)加專家型專職人大常委。要(yao)逐步減少人民代表中(zhong)的(de)政府官(guan)員(yuan)bei)壤 鈧嶄謀湔 暈移蘭jia)、自我監督的(de)體制弊(bi)端,從制pin)壬霞嘍獎Vzheng)公共服務型政府“心為民所(suo)系(xi)dan) ㄎ 袼suo)用(yong),利為民所(suo)享”。

   11、加快培育社會組(zu)織(zhi)。在現代開(kai)放社會,各類社會組(zu)織(zhi)在社會公共事務中(zhong)有著政府不(bu)可shang)媧de)重要(yao)作用(yong),是社會治理結構(gou)中(zhong)的(de)重要(yao)力(li)量。強調(diao)政府公共服務過程的(de)公開(kai)和透明,就(jiu)是要(yao)打破傳統體制下政府對(dui)公共事務的(de)壟斷,鼓(gu)勵和支持(chi)各類社會組(zu)織(zhi)參與社會事務,發揮其重要(yao)作用(yong)。我國的(de)改革開(kai)放走(zou)到(dao)今天,社會組(zu)織(zhi)同政府、企業(ye)共同構(gou)成(cheng)了現代社會結構(gou)的(de)三大支柱。積極發展各類社會組(zu)織(zhi),既是社會發展的(de)客觀需要(yao),又是政府有xing) 男xing)公共服務職能的(de)重要(yao)條(tiao)件。 

       12、加快完善公共財政制pin)齲  gou)建公共服務型政府奠(dian)定(ding)財務基礎。嚴格各級財政的(de)預、決算制pin)齲 細窀骷度舜蠹捌涑N 岫dui)財政預、決算的(de)審(shen)議和批準,保證(zheng)財政制pin)鵲de)公共服務目標。

        13、進一步加強政府行(xing)政管理體制和政府機構(gou)的(de)改革與調(diao)整(zheng)。今年年初的(de)政府機構(gou)改革,促進了政府經濟(ji)管理模式(shi)的(de)深刻變化,在一定(ding)程度上弱化了si) ji)建設型的(de)政府職能定(ding)位。但是,政府機構(gou)設置(zhi)與建立公共服務型政府的(de)要(yao)求還有相當大的(de)距離(li)。建立高(gao)效率(lv)的(de)行(xing)政體制,還包括建設一支高(gao)素質的(de)公務員(yuan)隊伍,這些方面的(de)改革都還有很(hen)長的(de)路要(yao)走(zou)。 

   14、加強政務公開(kai)。政府公共服務的(de)對(dui)象是社會、是老百(bai)姓。只有建立公開(kai)、透明的(de)制pin)齲 拍馨顏 de)公共服務置(zhi)于(yu)社會和老百(bai)姓的(de)監督之下。在改革和完善政府決策機制中(zhong),應當逐步jiao)岣gao)決策過程的(de)透明度。要(yao)抓緊建立政府決策項目的(de)預告制pin)群橢卮笫孿畹de)社會公示制pin)齲   屯晟圃諫緇岣鶻jie)層(ceng)廣泛參與基礎上xi)惱嚀zheng)制pin)取/span>

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